營改增全覆蓋難度有多大?六大關鍵詞解讀2015稅改


            2015310日下午,財政部財政科學研究所長兼書記劉尚,圍繞新一輪個稅修訂時間表、落實減稅清費政策的難度有多大等問題進行了兩會特別訪談。劉尚希認為,減稅清費也能反映出積極財政政策力度的擴大。他表示,結構性的減稅和全面的降費顯然是一種擴張政策,這對穩增長、調結構、轉方式,尤其是鼓勵創新創業都有積極的作用。這些方面都是表明積極財政政策的力度確實在加大。

Q:稅制改革如何落地?

劉尚希:從整個財稅改革的時間表來看,擺在首位的就是預算改革。新《預算法》的出臺也是預算改革又大大地向前邁進了一步。今年要落實新的《預算法》,使去年出臺的一些預算制度改革措施真正落地。除此之外就是稅制改革,老百姓更為關注。稅制改革到底應該怎么改,現在一些熱點稅種的議論很多,大家都在加入討論之中。中央在開兩會,實際上全國也在開會,也在討論相關問題。我覺得這種公共討論是非常好的,這反映了我們國家民主決策的進步。

在稅制改革上,到底怎么去推進?我覺得首先是整體的把握。一方面整個稅收收入制度要改革,就是大家所熟悉的各個稅種怎么改革。再一個是稅收征管制度的改革。因為稅收收入制度有了,怎么貫徹落實呢?就需要稅收征管制度,現在要修改《稅收征管法》。通過《稅收征管法》的修訂,使稅收的征管過程更為規范、更加公開、透明,使征納雙方的矛盾納入法制解決的軌道。加上稅收的法制建設,也是重要的方面。

三中全會提出“稅收法定”,一個方面是怎么樣把實體法,也就是把稅種變為法律,現在已經有三個稅法,其他的也要逐步的變成法律。由時間表來說,2020年之前要把大大小小的稅種都變成法律。我認為這個過程是相當艱巨的。另一方面就是在征稅的過程中,要讓征納雙方都依法征稅、依法納稅。所以稅法的執行、稅法的司法救濟,老百姓、納稅人要按照法律交稅,這些都構成了“稅收法定”的內容。從稅收立法、執法、司法到守法,四個環節是一個整體。所以稅制改革在一定意義上講就是稅收法定化、稅收法制化推進的過程。

 

關鍵詞一:資源稅改革

Q:從存量變存價,如何擴大資源稅改革覆蓋面?

劉尚希:很顯然我們國家的資源布局是不均衡的。對有資源的地方來說,資源稅的改革毫無疑問是重要的收入來源。資源稅改革的基本方向就是從存量變成存價。以前是按數量征收,比如一噸煤收多少錢,現在是按價格征收。去年12月份在全國推行了煤炭存價征收,今年要進一步的讓這項改革措施在全國真正落地。除此以外,資源稅的范圍要進一步擴展。現在的資源稅主要是礦產資源、油氣,另外一些資源也應該納入資源稅的范圍,比如水體、森林、草原、灘涂這些自然空間也應該納入資源稅的征稅范圍。

一方面就是要從存量到存價,另一方面是適當的提高稅率,作為不同的資源進行考慮。現在地方政府在條例規定的范圍之有一定的自主權,比如煤炭的稅率改成存價已經是2-10%,地方可以根據本地的實際情況自主選擇,整體來說稅負有所提升。還要就是范圍要適當擴大,就是剛才說的,尤其是沒在資源稅范圍內的要納稅征收范圍。等到全部從存量變成了存價,稅率和范圍調得比較合適,就意味著資源稅的改革基本到位。

 

關鍵詞二:消費稅改革

Q:如何優化消費稅的改革設計,使消費稅給地方政府提供一部分有分量的財力來源?

劉尚希:消費稅現在還是中央稅,至于營改增以后是不是把消費稅變成地方稅,或者是變成和中央共享的稅,還在探討之中。現在的消費稅大概也就是8千多億,其中一半主要是煙稅。消費稅的征收范圍主要是煙、酒、化妝品、輪胎、燃油、小汽車、摩托車等等,這些都是特定的消費品。我們也調整過征收范圍,比如高檔手表、實木地板、游艇也納入了消費稅征收的范圍。但是,整體上消費稅的改革并沒有到位,范圍還要進一步調整,還需要進一步擴大。

現在的14個稅目是不夠的。按照現在財稅改革的整體方案,消費稅改革的基本原則是“三高”,高耗能、高污染和高檔消費品,這些要納入消費稅的征收范圍。目的是調節消費需求、引導消費行為,在一定意義上也可以間接地調整收入分配,比如高檔消費品,買得起的肯定是有錢人。如果消費稅的調節力度加大,一定意義上也可以起到調節分配的作用。按照“三高”原則,比如一些有錢的老板有私人飛機,是不是也要納入進來?還有箱包,普通的包可能就幾十塊錢、幾百塊錢,對于貴的,像女同志背的包,有的是好幾萬,顯然是屬于高檔消費品,像這一類的應該考慮納入到消費稅的征收范圍。

所以消費稅改革首先是要擴圍,總的目標是發揮消費稅的調節作用,具體體現就是怎么樣節能減排,引導消費行為。同時,也能夠促進分配的公平。可能還要對消費稅的征收環節進行調整完善,有的在生產環節。以后可能要在銷售環節征收,稅率可能也要進行適當調整。盡量發揮調節作用,稅率要適當提高,比如像煙的稅率就曾經調整過。按照世界衛生組織的建議,煙稅還要再提,這樣有利于控煙。從這個角度來看,要提高煙稅的稅率也是有必要的。當然,還包括其他的消費品的稅率,也需要相應的調整。消費稅改革將在今年邁出更大的步子,等到它的范圍調整到位、稅率調得合適了、征稅的環節也調好了,消費稅的改革也算基本完成。

 

關鍵詞三、房產稅、環境稅等立法

Q:今年還要加快房地產稅立法、推進環境稅改革、在條件成熟時啟動新一輪關于個人所得稅稅法的修訂,立法和推進的時間表是怎么樣的?

劉尚希:我對立法的具體情況不是十分清楚,這些工作都是人大主導的,政府部門只是參與協助。稅收法定的原則提出以后,稅制改革除了有些是人大授權國務院以行政的方式推進,比如像營改增,剛剛談到的消費稅、資源稅,對于其他的,像剛剛提到的三個稅種,房地產稅、個人所得稅、環境稅,這些都要依法的方式推進。這幾個稅種怎么改革,取決于立法的進程。法律出來了,意味著改革方案就出來了,以后依法實施就可以了。房地產稅是大家非常關注的,我們沒有辦法猜測它的推出時間,只能看房地產稅的立法到了什么程度,哪些問題還沒解決,這些問題解決了,寫進法律條文了,下一步可以操作實施,就可以出臺。如果說好多問題是舉棋不定、難以解決,覺得寫進法律條文是很困難的,可能立法的進程就會延長。

房產稅是個小稅種,但是大問題,社會高度關注,因為涉及到千家萬戶的利益。房產稅到底應該怎么征,我覺得應該進行可行性研究,首先要從理論上說清楚房產稅是什么樣的稅。同時,還要讓老百姓明白,讓社會各個方面參與討論。只要利益達到均衡,稅法出臺以后才能真正可操作、可實施。稅法的好或不好,除了理論的標準以外,更重要的標準就是老百姓怎么評價。老百姓說能接受,這個稅種就是好稅種。老百姓不能接受,這個稅種恐怕就沒有辦法推出,就不能說是一個好的稅種。

至于環境稅的立法,現在可能涉及很多技術問題。因為環境稅征收的過程跟其他稅種不一樣,稅務部門沒辦法單獨操作。因為它征收的對象是排放物,比如排放的廢氣、廢水、廢渣,這需要測量,這個工作需要由環保部門提供,測量得準不準就涉及到稅負,需要兩個部門通力合作。這給征管帶來了新的難題和挑戰,尤其是部門之間的協調合作,這種挑戰比技術本身帶來的挑戰更大。因為現在各個部門站的角度不一樣,考慮問題的思路也不一樣,合作過程中的磕磕碰碰是難以避免的。這個稅種通過立法的出臺,真正操作實施,并起到促進環境保護的作用,還要一段時間,這要看怎么立法,以及立法的進程。

至于個人所得稅,樓繼偉部長在記者會上講了以后,大家更為關注這個問題。個人所得稅在我們國家的規模是7千多億,占整體稅收收入的6%多一點,跟國外相比可能是一個小稅種。但是,它的重要性也是不言而喻的,因為它涉及到每個人的錢包。它到底怎么改革,大家認為有錢的人,你負擔得起,按能力原則,你應該多負擔稅,就是說要公平地征稅。通過公平地征稅促進社會的公平,縮小分配差距,應該起這樣的作用。怎么樣才能起到這個作用呢?大家的想法就五花八門了,有的說提高起征點,專業的說法叫免征額,或者叫扣除額。是不是提高免征額、起征點就能夠解決問題呢?我認為是解決不了的。如果不斷地提高起征點,交稅的人就越來越少。

現在只有78%的人在交稅,90%多的人是不交稅的,與個人所得稅沒關系,因為3500塊錢以下的收入是不交稅的。在這種情況下,交稅的就是少數人,要發揮這個稅種的調節作用就很困難。如果不采取這種辦法,改換思路,怎么才能變得更加公平呢?我覺得更重要的是要把收入情況和財產情況摸清楚,讓真正該交稅的人不要偷漏稅,首先要做到這一點。如果僅僅是調起征點,而這個問題沒有解決,有很多的漏洞,結果只是管了工薪收入階層,代扣代繳,一分錢也跑不掉。有些有錢人,有各種的避稅方法,反而征不到,這就不公平,應該在這方面下工夫。

以后的稅收應該考慮綜合征收,這不是輕而易舉能實現的。現在的11類所得是按不同的稅率征收的,應該進行適當的合并。一步到位變成綜合征收的話是非常困難的。綜合征收就意味著把每一個人的所有收入都要搞清楚,加起來按照年度算賬。這里面可能還有其他的扣除。說到扣除的話,征稅單位就要相應發生變化,好多人都是以個人為單位,以后可不可以變成按家庭為單位來征稅呢?那就是以家庭算總賬,所有的收入是多少。然后根據家庭的情況進行相應的扣除,比如撫養小孩、有老人、有特殊的負擔,比如還貸,都是用稅前扣除,這就叫個性化征稅。因為每個家庭的情況不一樣,這樣一來,稅法就會非常復雜。

美國就是按照這種方式征稅,稅法有上千萬字,普通老百姓根本看不明白,必須是專門的人替他交稅。他也請稅務師。如果沒錢請不起稅務師,稅務局說多少就是多少,你也搞不清楚,他們的稅法太復雜了。在這種情況下,要針對每個家庭的差異來征收個人所得稅的話,對征管是巨大的挑戰。在現有的法制環境下,會不會出現關系稅、人情稅,我跟你關系好,就給你少開一點。跟你關系不行,就多開一點。怎么樣實施有效監督,這是很大的難題。實行以家庭為單位的綜合征收,從一般意義上講好像是有利于公平,或者是可以使個人所得稅變得更加公平,但是要操作起來,沒有適當的調整,有可能適得其反。所以一定要根據我們國家的國情來考慮。

 

關鍵詞四:營改增擴圍

Q2015年,營改增要做到全覆蓋,難度有多大?

劉尚希:營改增越往后推進,難度越大。增值稅適合制造業征收,現代服務業已經覆蓋了一部分,以后要覆蓋到所有的行業,剩下的都是難啃的“硬骨頭”,比如像不動產,樓部長答記者問的時候已經談到了這個問題。還有金融業的增值稅,實際上也是相當困難的。主要難在增值額的確定上,增值額具有不確定性,確定增值額的時候面臨很多技術上的難題。國外要對金融行業征收增值稅都是采取變通的簡易征收的辦法。在我們國家,很顯然不可能超越現有的征管水平和征管能力。在現有的征管條件下,也只能采取變通的辦法。所以增值稅的改革越往后越難。

除了這些行業做到覆蓋以外,還面臨的問題是增值稅稅率的檔次太多了。增值稅本來是中性的稅種,它的前提是稅率必須單一,不能分很多檔。不同的行業分不同的稅率,它就不是中性的稅種,意味著它給不同行業帶來的稅負是不一樣的,會產生嚴重的稅收扭曲,不利于結構的轉型升級。怎么樣簡化稅率,這可能也是今年面臨的重要課題。下一步怎么實施,要經過大量的測算分析。稅種是向高的看齊,還是向低的看齊,還是向中位數看齊,要考慮各個方面,既考慮財政的收受能力,還要考慮企業的承受能力,還要考慮各個行業之間稅負水平的均衡性。只有這樣,增值稅作為良稅,它的中性作用才能真正發揮出來。

 

關鍵詞五:減稅清費

Q:加大財政直接投入,落實減稅清費政策的難度有多大?政策和措施如何對應和完善?

劉尚希:減稅清費是當前的積極財政政策的一項重要內容,也是積極財政政策力度擴大的一種表現。減稅就是結構性的減稅。剛剛談到營改增就是減稅的效果,減稅體現在各個行業,并不僅僅是在服務業消除了重復征稅,在制造業也有減稅的效果,因為制造業也要購買生產性服務,這可以扣稅,也是一種減稅的效應。實際上營改增帶來的減稅效應是最大的。

除此以外,還有針對小微企業的減稅,國家出臺了幾次針對小微企業的減稅政策,力度加大了,面也擴大了。針對小微企業的減稅政策就是鼓勵創業、鼓勵創新。因為企業都是由小變大的,尤其是一些小微企業看起來規模小,但它有活力,而且創新意識很強,對于這樣的企業,應該通過清費的辦法,讓它在起步階段發展得更好。一個是門檻低,容易起步創辦企業。在起步以后,要讓它容易生存。因為稅負高了不容易生存,做不好就死掉了。對于這樣的企業,要給它好的稅負環境,有利于整個產業結構的優化。減稅跟當前的政策基調是吻合的。

除了減稅以外,還有降費,主要是行政事業性的降費,去年已經取消了300多項的行政事業性的收費,今年還要進一步對這些收費進行梳理,該取消的取消,該保留的要說明為什么保留。降費要進一步的規范化。稅收法定,收費也應當法定。我們現在一說稅收法定是就稅論稅了,把費的問題放在了一邊。其實不管是收費,還是收稅,只要是政府收的,性質是一樣的,也應當收費法定。怎么樣在收費方面真正做到法定,也需要加強法制建設。我想這一點要跟全面降費結合起來,而不僅僅是說現在降了,過一陣子說不定又產生了,不能像割韭菜一樣,現在割掉一批韭菜,過一陣子又長出來了,這得依靠法制建設才能防止“韭菜現象”。

 

關鍵詞六:清理稅收優惠

Q:今年的《政府工作報告》強調要加強對稅收優惠政策,特別是區域稅收優惠政策的規范管理。這是一項非常艱巨的改革任務。樓繼偉部長也提到存在這樣一種情況,就是各地的行政性的競爭,今后要維持全國統一市場,不能再搞行政性競爭,要公平的市場競爭。在當前經濟面臨下行壓力期間,您認為清理的標準是什么?清理的步驟應該是怎樣的?您的建議是什么?

劉尚希:我認為這個清理是有必要的,而且要加快實施。地方政府搞這種區域之間的競爭,一個重要的手段就是變相的稅收優惠,還有各種非稅優惠,比如土地出讓。怎么樣清理呢?我覺得首先要把情況摸清楚,看看到底是什么樣的情況。說實話,我們對這些情況不清楚。只有摸清楚了,才能有的放矢。各個地方形成了很多的變相優惠措施,有的已經承諾了,是不是中央一句話就徹底取消了呢?是不是要有一點的過渡措施呢?實際上這也是現實的問題。

不然的話,一些投資者可能要跟政府打官司。當然,你可能說中央調整了,地方政府沒有責任,這也涉及到政府的誠信問題。還有現實的問題,企業原來考慮的是在稅收優惠的情況下來進行投資運營,現在突然取消了,企業的成本會加大,怎么讓企業生存。在經濟整體存在下行壓力的情況下,這個現實情況也得考慮。所以說清理是大方向,這是整體要求,應當做的。但是,也得根據實際情況,一步一步地做,把情況摸清楚,在這個基礎上真正使清理收到實效。

為什么要清理?道理非常簡單。如果各個地方都搞變相的稅收和非稅率優惠,我們的市場就不是全國統一的市場,要讓市場在資源配置中發揮基礎性作用就很難實現。如果是割據的市場,這個市場就不能起到優化資源配置的作用。所以要形成全國統一的市場,要公平競爭,這些五花八門的優惠政策就要取消掉。取消掉以后,地方可能會問,沒有這些政策怎么招商引資?怎么發展經濟?靠什么手段呢?實際上這就是轉變發展思路的問題。

過去可能是靠好處,變相的稅收優惠,給你一塊地,表面上招拍掛,實際上是把錢給你了,等于是零地價。這種暗地里給好處的辦法進行招商引資,到現在已經不合時宜了,這樣只能帶來投資行為短期化。政府這樣做也是短期化的考慮。通過這種方式引進來的企業能存在多久?地方發展經濟怎么辦呢?最重要的是完善投資經濟發展的環境,這方面是要下功夫的,比如基礎設施建設,地方做了很多,這是硬環境。

另一方面更重要的是軟環境,地方的體制、政策、社會治安,這些方面是需要地方下功夫去做的。這些如果做到位了,經營的環境非常好,我到你這兒來投資,額外的成本很低,用不著今天拜這個碼頭、明天拜那個碼頭,這些節省下來,投資者的成本也降下來了,這些對投資者來說是隱性的成本。這些方面改善的話,環境也大大改善了,有錢賺,資金自然就來了。資本是逐利的,用不著我們吆喝,他看到你這個地方好,自己就跑來了。

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